个人信息保护尚需“摸石头过河”

“个人信息保护是全球共同面临的挑战。尤其在大数据时代，个人信息保护难度更大。大数据到底是阿里巴巴的宝库，还是潘多拉的魔盒?”在第五届世界互联网大会“大数据时代的个人信息保护”分论坛上，最高人民检察院检察长张军如此提问，他觉得，“这取决于我们如何认真应对、强化法治、谋求共治。”

随着现代信息技术的发展，大数据时代已经来临。个人信息作为重要的数据资源，其价值得到进一步挖掘和释放，但同时又极易成为犯罪分子非法获取和交易的对象，数据安全风险日益凸显。

“以浙江省检察机关办理的侵犯公民个人信息犯罪为例，2016年1月至今年9月，共受理移送审查起诉案件645件1973人，依法提起公诉421件1168人。”浙江省人民检察院检察长贾宇说，同类案件呈快速增长态势。

中国互联网络信息中心发布的第42次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，2018年上半年，54%的中国网民在上网过程中遇到过网络安全问题，其中遭遇个人信息泄露问题占比最高，达28.5%。围绕个人信息的非法获取、出售，非法提供，非法利用，形成了非法产业链。

形势严峻。在大数据时代，如何有效保护个人信息安全成了一道必答题。

“顶层设计”仍需完善

目前，《民法总则》《刑法》《侵权责任法》《网络安全法》等对个人信息的收集、使用、保护以及侵害个人信息的处罚作了规定，奠定了我国个人信息保护的法律基础。

但是，“顶层设计”仍有完善的空间。目前，针对侵犯个人信息的行为，司法、执法人员对适用法律存在争议，案件处理认识不一。据贾宇介绍，“被收集者同意”往往作为侵犯公民个人信息权的违法阻却事由。但公民在网站上自行公开个人信息的行为，是否可被推定为同意他人收集使用?如果推定为同意，同意范围是否仅限于发布目的，收集使用者的行为目的、行为方式有无限定、如何限定?对这些问题的认识，在司法实务中还有分歧。

同时，重刑法轻民法现象较为明显，民事救济相对薄弱。个人信息权属于民事权利。民事权利受侵害时，民事救济应当是主要手段。但是，司法实践恰好相反，刑事保护在先，民事救济靠后。

“造成这一现象，既有网络时代个人信息侵权行为的隐蔽性、侵权者与被害人处境事实上不对等等原因，也有法律制度不完善导致司法认识不统一的主观原因。”贾宇认为，特别是对“个人信息权的民事权利属性是什么”这一问题，不同司法人员、不同司法机关有不同认识，这就决定了不同司法机关在保护范围、保护力度、证据要求等方面有不同做法，导致个人信息的民事司法保护与民众的期待还有差距。

另外，贾宇表示，检察机关的公益诉讼工作有待深化。按照法律规定，检察机关只能就生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等四个领域提起行政公益诉讼，如果行政机关的行政违法行为或者不履行法定职责行为，不在此四个领域内，检察机关无权提起行政公益诉讼。

贾宇认为，公益诉讼是法律赋予检察机关的重要职责，在个人信息数据频受侵害的当下，检察机关应当有所作为。据了解，目前浙江省检察机关正在尝试对侵犯公民的个人信息进行电话骚扰、广告骚扰的公害行为采取检察建议，通过检察建议提起诉讼。“这是法律没有明确规定的，我们在尝试改革。”他说。

把握保护的“度”

最高人民检察院副检察长童建明指出，一方面，侵犯个人信息的行为如果情节严重、具有较大的社会危害性，就涉嫌构成侵犯个人信息犯罪，需要适用刑法认定和处罚;另一方面，侵犯个人信息的行为也是针对个人信息权的民事侵权行为，需要适用民事法律认定和调整。“这两方面的法律适用问题都涉及到立法的完善，都需要我们深入思考和研讨。”

大数据时代，不同主体对个人信息有不同利益，同一主体也有不同需求。就个人而言，公民对自己的信息具有强烈的保护诉求，但同时又离不开对他人信息的利用。就商业组织、信息行业从业者而言，既要求通过收集使用个人信息数据，创造更多商业价值和社会价值，也要求自身掌握的信息数据能够受到法律保护。就国家而言，更是兼具利用者、管理者、保护者的三重身份。

因此，如何体现各类主体利益诉求、实现共赢多赢，是个人信息立法必须首要解决的问题。

在健全基本法律方面，贾宇建议，要在《民法典》各分编中明确个人信息权的法律地位、权利属性以及个人信息的收集使用原则;要尽快制定《个人信息保护法》，推进个人信息的专门化、系统化保护。其次要分领域制定规章制度，在金融、通信、电子商务、教育、医疗卫生、传媒等重点领域制定个人信息保护行政法规、部门规章，形成既反映实际需要又整体统一的法律保护体系。同时要积极推进行业自律建设，引导重点行业、领军企业在国家法律框架内建立个人信息开发利用从业规则，充分发挥行业自律管理机制，节省社会公共管理成本。

另一方面，保护个人信息安全并不意味着放弃对数据的使用分析挖掘，个人信息数据只有充分流动、共享、交易，才能最大程度地发挥价值。贾宇认为，个人信息保护要有区分、有侧重。既要区分信息类型，将个人信息区分为敏感信息、重要信息与一般信息，并在保护态度、开发利用程度、侵权追责力度上有所不同。另一方面，要区分信息开发利用环节。收集和使用是个人信息开发利用的两个主要环节，“与信息收集相比，信息非法使用是目前个人信息遭受侵害的高发环节。从问题导向出发，区分信息的采集和使用，应将信息使用作为重点规制环节。”他说。

张军表示，相关法律法规需要结合现实、以问题为导向才能落到实处。在法律层面，我国保护个人信息的法律法规是齐全的，“关键就在制度的落实”。他说，现在由于刚刚进入大数据时代，法制正在健全，司法、执法人员对法律法规的规定、违法犯罪的具体手段都有一个熟悉的过程，所以个人信息保护暂时呈现出“道高一尺，魔高一丈”的情况，但他相信，用不了多久这种情况就会改变。

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